Análisis: Perú tiene problemas más graves que la acefalía presidencial

Patricio Navia
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Esta columna fue publicada originalmente en Americas Quarterly. Patricio Navia es columnista colaborador de Americas Quarterly, profesor de estudios liberales en NYU y profesor de ciencias políticas en la Universidad Diego Portales en Chile

El lunes, los peruanos amanecieron sin presidente, después de que el Congreso no lograra acordar el sucesor de un mandatario que de por sí duró apenas cinco días en el poder. Y aunque hoy el Congreso eligió al legislador Francisco Sagasti como el nuevo presidente, Perú seguirá enfrentando el mismo problema de fondo y que también socava a otras democracias de toda América Latina: la ausencia de partidos políticos institucionalizados y estables. Lamentablemente, eso significa que gane quien gane las próximas elecciones presidenciales de Perú, en abril de 2021, con toda probabilidad enfrentará el mismo desafío que asedió a todos los líderes recientes: un Congreso díscolo y atomizado que fracasa lastimosamente en todo lo que no sea cuidar su propio interés.

Hasta su renuncia del domingo en medio de masivas protestas, Manuel Merino fue el tercero en ocupar la primera magistratura durante el actual período presidencial 2016-2021. Merino ascendió automáticamente a la presidencia en su condición de presidente de la legislatura, tras impulsar la destitución de Martín Vizcarra, quien a su vez heredó la presidencia a principios de 2018 cuando renunció el presidente Pedro Pablo Kuczynski, de quien era vicepresidente. Y toda esta inestabilidad se produce mientras Perú sufre uno de los peores brotes de Covid del mundo y una de las peores recesiones económicos de su historia.

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El problema central no es nuevo. Ya en 2003, en su artículo académico ¿Democracia sin partidos? Partidos políticos y cambio de régimen en el Perú de Fujimori, los politólogos Steven Levitsky y Maxwell A. Cameron señalaban la ausencia de un sistema de partidos políticos en el Perú. El 20 de noviembre de 2000, cuando el expresidente Alberto Fujimori renunció por fax desde Japón, tras fracasar su intento de quedarse con un tercer mandato consecutivo, Perú se embarcó en una transición a la democracia sin contar con un sistema de partidos políticos en funcionamiento. Históricamente, los teóricos de la democracia siempre han dicho que no hay democracia posible sin partidos políticos. En su libro de 1991 Democracia y mercado, Adam Przeworski define las democracias como "sistemas en los que los partidos pierden elecciones". Debido a que la democracia representativa requiere elecciones para que los votantes recompensen o castiguen a los políticos en funciones, los partidos políticos son herramientas esenciales para esa rendición de cuentas. Los partidos también sirven como atajos para los votantes poco informados, especialmente en países donde los mandatos son limitados y donde la representación proporcional hace que para los votantes sea difícil saber siquiera el nombre de sus legisladores.

En los años posteriores a la salida de Fujimori, Perú pareció desafiar esas reglas y consolidar una democracia sin partidos. Millones salieron de la pobreza, la clase media se expandió, y Perú fue puesto como un ejemplo de crecimiento económico promercado en América Latina. Sin embargo, los problemas estructurales persistieron. En todas las elecciones presidenciales celebradas desde 2001, el candidato ganador pertenecía a un partido que en la elección anterior no existía o había tenido una presencia marginal.

El politólogo peruano Carlos Meléndez sugirió que los candidatos intentaron compensar la falta de partidos políticos desarrollando identidades negativas, definiéndose a sí mismos, por ejemplo, por oposición al fujimorismo. Pero el problema central, una vez más, siguió ahí. En 2006, había 20 candidatos presidenciales (incluidos los hermanos Ollanta y Ulises Humala). En 2011 y 2016, el número se redujo a 10. Pero como los propios partidos cambian de nombre -o desaparecen, y surgen otros nuevos- los votantes terminan siendo como consumidores confundidos, que van al supermercado y no reconocen las etiquetas de los productos que suelen comprar. En 2016, cuando fue elegido presidente, Kuczynski se postuló por una marca partidaria diferente a la que lo tuvo por candidato en 2011 y 2006. En todos esos años, además, ha sido casi imposible seguir el rastro de los cambios de partido de los legisladores que funcionan como "agentes libres".

Tras reemplazar a Kuczynski, Vizcarra trató de sortear esa disfuncionalidad sistémica y fracasó. Como llegó al poder sin el apoyo formal de ningún partido, convocó audazmente a un referéndum sobre una reforma constitucional. Por abrumadora mayoría, los peruanos apoyaron la posición de Vizcarra. Sin embargo, el presidente seguía enfrentado con un Congreso díscolo y atomizado, que se polarizó aún más después de que el referéndum introdujera el límite de un único mandato para los legisladores. Luego, con una cuestionable interpretación de la Constitución, Vizcarra disolvió el Congreso y convocó a elecciones anticipadas para enero de 2020 para una renovación total del Parlamento. Sin embargo, como no intentó formar o tomar el control de un partido político para capitalizar su popularidad personal, el nuevo Congreso estaba tan fragmentado como el que había disuelto. Su relación con el nuevo organismo terminó siendo aún peor, conduciendo a su renuncia y luego a la de Merino.

El nuevo presidente, Sagasti,y quien sea elegido el próximo mandatario de Perú en abril de 2021 seguirán teniendo que lidiar con un congreso disfuncional. Con lealtades cambiantes, poca experiencia en la redacción de leyes y reclamos egoístas, la legislatura peruana es una Torre de Babel, con gente que habla sin entenderse ni ser capaz de redactar una ley coherente. La peor de las noticias, sin embargo, es que no hay razones para creer que la próxima composición del Congreso, que también se elegirá el 11 de abril de 2021, será diferente. Ya hay más de diez personas que han manifestado sus intenciones de postularse para la presidencia, y el número de partidos que presentará candidatos para los 130 escaños del Congreso será todavía mayor. Lo más probable es que ningún partido obtenga una mayoría y que el "panquequeo" de legisladores electos será tan común como lo ha sido en los últimos 20 años.

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Sin un sistema institucional de partidos que funcione bien, la democracia peruana seguirá presa de la inestabilidad y los escándalos. Los políticos que solo piensan en sí mismos y cambian de partido como cambian de camisa seguirán socavando la confianza de los peruanos en las instituciones democráticas. Las enseñanzas que deja la actual crisis de Perú son cruciales para muchas otras democracias latinoamericanas donde los sistemas de partidos también son débiles y donde muchos integrantes de la sociedad civil apoyan el surgimiento de candidatos independientes como alternativa a los desacreditados políticos de los partidos establecidos. Si la élite política resulta incapaz de encontrar una salida sostenible en el tiempo, la crisis del vacío de poder se convertirá en una amenaza permanente. No tener presidente es sin duda un gran problema para un país. Pero a largo plazo, la falta de un sistema de partidos que funcione es un problema mucho mayor.

Es probable que los peruanos -y otros latinoamericanos- tengan buenas razones para estar descontentos con sus partidos políticos. Pero así como no hay economía que pueda funcionar sin bancos, no hay democracia que pueda funcionar sin partidos políticos. Así que en vez de despedir a todos los políticos profesionales y reemplazarlos por independientes y outsiders de la política, deberíamos centrarnos en construir partidos políticos sólidos y responsables. Porque por imperfectos que sean, cuando están bien diseñados y funcionan correctamente, los partidos hacen que el sistema funcione mejor para todos.

Americas Quarterly (Traducción de Jaime Arrambide)