Seguridad en México: Riesgos de militarizar al país

Durante el periodo de transición, Alfonso Durazo, primer secretario de Seguridad y Protección Ciudadana de la actual administración afirmó que el nuevo equipo de gobierno recibía una “catástrofe” en materia de seguridad. Ese diagnóstico era algo hiperbólico, pero no enteramente equivocado.
El país que heredaron en 2018 sufría de: violencia estructural, sistémica y persistente, una gigantesca incidencia delictiva, impunidad rampante, miedo generalizado, desconfianza casi universal hacia las autoridades y maltrato a los policías.
Ese desastre no tiene causa única. La pobreza y la desigualdad social son uno de los motores de la inseguridad y la violencia, pero ciertamente no son los únicos. Algunos de los estados más seguros del país se cuentan también entre los más pobres (p.e., Yucatán). Y algunos de los más prósperos (p.e., Guanajuato, Baja California) se ubican entre los más violentos.
La geografía también juega un rol. México está a las puertas del mayor mercado mundial de drogas ilícitas y armas legales. La vecindad con Estados Unidos facilita el crecimiento de amplios y complejos mercados ilegales. Una causa más próxima de nuestro desastre se ubica en variables institucionales. De estas, vale la pena destacar tres:
1) Problemas de distribución de competencias: en nuestro arreglo institucional, la seguridad pública es una función concurrente de los tres órdenes de gobierno. Pero no hay una distribución clara de los tramos de control. Eso genera incentivos para trasladar la responsabilidad a otros niveles.
2) Subinversión crónica: el presupuesto para todo –policías, fiscalías, tribunales, prisiones, etc.— no llega a 1% del PIB, menos de la mitad de lo que gastan en esos temas los países de la OCDE y una tercera parte de lo que gasta Colombia.
3) Déficit de rendición de cuentas: no existen en nuestro sistema de seguridad y justicia mecanismos robustos de rendición de cuentas. Las corporaciones que cuentan con unidades de asuntos internos medianamente funcionales se cuentan con los dedos de una mano.
Las que cuentan con mecanismos de supervisión civil externa son aún más escasas. La supervisión legislativa sobre las policías, las fiscalías o las Fuerzas Armadas es estructuralmente débil. El control judicial es incipiente. En esas circunstancias, no hay condiciones para contener los abusos y la corrupción que permean en las instituciones de seguridad y justicia.
La política de la actual administración
El gobierno que inició funciones en diciembre de 2018 nunca ha podido delinear una política medianamente consistente. Se han producido diversos documentos, algunos desprovistos de marco lógico y otros sin conexión alguna con el resto de los instrumentos de planeación. En primer lugar, se concibe a la política de seguridad como un subproducto de otras políticas, particularmente la política social y el combate a la corrupción.

En segundo término, la estrategia está invadida de voluntarismo y pensamiento mágico. Se asume, sin mucha evidencia empírica, que un combate genérico a la corrupción reduce en automático la actividad delictiva. En cambio, no incluye medidas específicas de combate a la corrupción en las instituciones de seguridad y justicia (el fortalecimiento de las unidades de asuntos internos de las policías, por ejemplo). Tercero y último, el gobierno apuesta por una salida abiertamente militar a los dilemas de seguridad pública. El corazón es la creación de un cuerpo formalmente civil, pero abiertamente castrense en los hechos (la Guardia Nacional), para atender de manera permanente asuntos de policía, incluidos delitos del fuero común.
La apuesta militar
La Guardia Nacional amerita una reflexión en sí misma.
La idea no es enteramente innovadora. Se parece a la propuesta inicial de la Gendarmería, esbozada por Enrique Peña Nieto en 2012 y responde al mismo diagnóstico: las policías de todos los niveles son incapaces de hacer frente a la delincuencia.
Contar con cuerpos intermedios de origen militar para realizar funciones de seguridad pública no es necesariamente mala idea. Muchos países tienen algo similar (España, Francia, Italia, etc.) desde hace muchos años. Pero, salvo excepciones, complementan, no sustituyen a la policía. El diseño seleccionado por el gobierno no se parece a esos modelos. La Guardia Nacional (GN) sustituyó a la Policía Federal, no la complementó.
Por otra parte, la corporación ha operado desde su primer día bajo el signo de la simulación. En la reforma constitucional que le dio origen, se le definió como una institución policial de carácter civil, ubicada administrativamente en la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana. Pero, para todo fin práctico, es un cuerpo abiertamente militar.
Su jefe porta el título de comandante (a manera de contraste, la Guardia Civil española es presidida por un director general). Sus integrantes se organizan en batallones, compañías, secciones, pelotones y escuadras. Los miembros de las fuerzas armadas que se san sumado a la GN no han tenido que pedir licencia al Ejército o la Marina: basta con “separarse funcionalmente” de su cuerpo de origen.

Los centros de reclutamiento se ubican en cuarteles militares. La formación de los guardias nacionales se recibe en planteles educativos y centros de adiestramiento militares. Y eso sin contar que tres cuartas partes de los elementos de la GN siguen siendo integrantes en activo de las Fuerzas Armadas.
La GN no es más que la punta de lanza de la militarización de las funciones públicas en México. Además de las labores en materia de seguridad pública, las dependencias militares (particularmente la SEDENA) han ido adquiriendo más responsabilidades.
Esta expansión de las funciones militares se ha dado sin una discusión pública amplia sobre el rol de las Fuerzas Armadas y sin el fortalecimiento de mecanismos de control civil. Eso ya es en sí mismo un problema serio, pero lo que vuelve alarmante el fenómeno es la decisión del Presidente López Obrador de convertir a la SEDENA y la SEMAR en actores empresariales.
A finales de 2020, el presidente anunció que está entre los planes de la actual administración federal la creación de una empresa, dependiente de las Fuerzas Armadas, para administrar una serie de aeropuertos, incluyendo el de Santa Lucía, así como ell Tren Maya. Esa decisión tendría implicaciones graves para el futuro democrático del país:
Primero, en la medida en que las dependencias militares tengan fuentes propias de financiamiento, no dependientes del presupuesto federal, se debilita el control civil sobre las Fuerzas Armadas. Además, según el presidente, las utilidades del tren y los aeropuertos irían directamente a las Fuerzas Armadas y se destinarían a financiar las pensiones y jubilaciones del personal militar, ¿qué pasa si no hay utilidades? ¿Las pérdidas tendrían que ser cubiertas por los pensionados y jubilados militares? ¿Se descontarían del presupuesto de la SEDENA y la SEMAR? ¿O más bien se le cargarían al presupuesto general del gobierno federal? Lo último resulta más probable. En esa circunstancia, no habría muchos incentivos para la eficiencia en la empresas de las Fuerzas Armadas.
Mientras más se expanda la actividad empresarial de las Fuerzas Armadas, se van a incrementar sus vínculos con actores económicos. Como administradores de un tren o de aeropuertos, entrarían en contacto con centenares o miles de contratistas, pequeños, medianos y grandes, que hoy no tienen vínculo con la SEDENA o la SEMAR. Cada una de esas interacciones multiplicaría las posibilidades de corrupción en el Ejército y la Marina, poniendo en riesgo la integridad y la imagen de las Fuerzas Armadas.
La opacidad presupuestal y administrativa de las Fuerzas Armadas es legendaria. La SEDENA y la SEMAR se pueden escudar, más que cualquier otra dependencia, en argumentos de seguridad nacional para limitar el acceso a la información pública. Y a esas dependencias se les propone dar el control de activos (por ejemplo, el aeropuerto de Santa Lucía y el Tren Maya), sobre los cuales va a haber una exigencia enorme de transparencia.
La creación de una empresa como la que se está proponiendo es la ruta a la politización de las Fuerzas Armadas. De hecho, el presidente López Obrador señaló explícitamente que ese es el objetivo del proyecto. Afirmó que se le daría la administración de la empresa a los militares para que “no haya la tentación de privatizar”. Dicho de otro modo, se busca que, si un futuro gobierno decide vender esos activos, enfrente la oposición de las Fuerzas Armadas. En resumidas cuentas, el gobierno quiere meter al Ejército al juego político y volverlo el garante transexenal de su legado. Es una apuesta peligrosísima.
Los resultados
De la política adoptada por el gobierno, ¿qué resultados se derivan? ¿Qué se puede decir a tres años de iniciada la administración?
En 2020, se registró en efecto una disminución de 11.1% en el número de carpetas de investigación del fuero común. Pero esa caída tiene como causa la pandemia de COVID-19. Por una parte, la reducción de la movilidad y la contracción de la actividad redujeron las oportunidades para cometer algunos tipos de delito. Por otra parte, parece haber caído el número de denuncias por temor al contagio y por las restricciones en la operación de las agencias del ministerio público. En la medida en que se empiece a normalizar la vida económica y social del país, la actividad delictiva debería de regresar al patrón que prevalecía antes de la pandemia.
Los niveles de violencia homicida se han mantenido estables desde el segundo trimestre de 2018. En los primeros 27 meses de la actual administración, han sido víctimas de homicidio doloso y feminicidio 79,762 personas. Eso implica un promedio de 97.2 víctimas por día y una tasa anual de 29 por 100 mil habitantes.
El fenómeno de la delincuencia organizada sigue en un triple proceso de fragmentación, diversificación y dispersión. Si bien persisten algunos actores de mayor tamaño (CJNG, Cartel de Sinaloa), el submundo criminal está dominado por una multiplicidad de pequeñas y medianas bandas que operan en coaliciones fluidas e inestables, a veces con la abierta connivencia de las instituciones del Estado.
La apuesta militar del gobierno federal ha supuesto un abandono creciente de otros esfuerzos de transformación institucional. En el inicio de la administración, se aprobó en el Consejo Nacional de Seguridad Pública un documento denominado Modelo Nacional de Policía y Justicia Cívica (MNPJC) que proveía lineamientos para una reforma policial en el ámbito local.

¿Qué hacer?
Los problemas de seguridad y justicia son estructurales y no se pueden resolver en el corto plazo. Asimismo, muchas de las medidas necesarias requieren liderazgo presidencial. Sin embargo, desde la oposición, ya sea en espacios legislativos o en gobiernos locales, se puede empezar a empujar una agenda alternativa, la cual podría incorporar algunos de las siguientes medidas.
Para contener la militarización:

-Revisar la Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos y la Ley Orgánica de la Armada de México, para acotar el alcance de sus responsabilidades en tiempo de paz.
-Modificar el artículo 25, fracción IX de la Ley de la Guardia Nacional para clarificar el concepto de “separación funcional”
-Formalizar un compromiso de que no se ampliará el periodo establecido en el artículo 5to transitorio de la reforma. constitucional de 2019 para la participación directa de las Fuerzas Armadas en tareas de seguridad pública.
-No avalar la creación de nuevas empresas paraestatales u organismos desconcentrados sectorizados en SEDENA o SEMAR.

Para reiniciar el proceso de construcción institucional:

-Promover la creación de una agencia policial federal, construida sobre las áreas técnicas de la Policía Federal
-Proponer la creación de un Servicio Nacional de Policía que mutualice algunas funciones administrativas de todas las corporaciones policiales del país.
-Transformar los fondos de aportaciones y subsidios para la seguridad.
-Establecer un compromiso de incremento en el presupuesto a las instituciones de seguridad y justicia.

Para fortalecer el control local sobre la seguridad:
-Adoptar el Modelo Nacional de Policía y Justicia Cívica, .
-Promover reformas al impuesto predial como mecanismo de financiamiento estable y permanente de las policías municipales.
-Impulsar la transformación de policías municipales en organismos públicos descentralizados.
-Promover la creación de mecanismos de supervisión civil sobre las policías.
-Comprometerse con el nombramiento de mandos civiles en las corporaciones policiales municipales y estatales