La promesa de identificar a beneficiarios finales en México

Identificar quiénes son los beneficiarios finales o los beneficiarios controladores de las empresas ha sido una tendencia internacional para prevenir el lavado de dinero, el financiamiento al terrorismo y los actos de corrupción. En los últimos años, el Estado Mexicano ha dado algunos pasos para regular las obligaciones de empresas del sector privado y funcionarios públicos para cumplir con compromisos internacionales en esa materia. Los retos y áreas de oportunidad son importantes, aunque es posible que los esfuerzos queden sepultados con los cambios políticos que se avecinan en el país.

El Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI) fue una de las primeras autoridades en el ámbito internacional que fijó las directrices de los beneficiarios finales o controladores de empresas u otros vehículos legales –por ejemplo, un fideicomiso o una fundación–. Para prevenir el lavado de dinero, el financiamiento al terrorismo y actos de corrupción, GAFI definió a los beneficiarios finales como aquellas personas físicas o naturales que en última instancia tienen la propiedad o control de una entidad o de un vehículo legal, como una compañía, un fideicomiso, una fundación, entre otras. Es decir, son los que verdaderamente controlan algo o a alguien y a través de los cuales se pueden cometer actos indebidos.

A partir de ello, GAFI hizo recomendaciones a los Estados para asegurar que éstos puedan tener acceso a información adecuada, precisa y oportuna de los beneficiarios finales. Estos compromisos internacionales están encaminados a que los países tomen medidas para impedir el uso de las personas morales para cometer cualquiera de las prácticas indebidas, y a partir de ello asegurarse que exista información sobre el beneficio final y el control de las empresas u otros vehículos jurídicos.

En México los cambios han sido paulatinos y progresivos. Las perspectivas del gobierno federal mexicano han tenido tintes fiscales y de responsabilidades administrativas de personas servidoras públicos –desde un punto de vista de contrataciones públicas–.

Por una parte, el Código Fiscal de la Federación fue reformado en enero de 2022 para que las empresas tuvieran la obligación de identificar a sus beneficiarios controladores –según las propias definiciones de ese Código–, de documentar esa información y de mantenerla actualizada. El Servicio de Administración Tributaria (SAT) es la autoridad competente para observar el cumplimiento de esas nuevas obligaciones, por lo que inclusive puede requerir a las empresas para tales efectos.

Aunque la información y su registro no es público y solamente está en poder del SAT, existe un área de oportunidad para que la misma se comparta con otras dependencias y entidades del Estado o de las entidades federativas, lo que evitaría que empresas o personas hagan negocios indebidos y desvíen recursos para otros fines. La identificación de beneficiarios finales, por lo tanto, podría prevenir la proliferación de las denominadas “empresas fantasma”. 1

En México, según datos del SAT, al 30 de abril de 2023 se han identificado más de 12,000 “empresas fantasma” cuyas operaciones ascienden a una cantidad aproximada de 5 mil millones de pesos. Si bien es público el nombre de los contribuyentes –véase al efecto “La relación de contribuyentes con operaciones presuntamente inexistentes” del SAT– no es todavía posible saber si actualmente esas personas tienen negocios con otras empresas o con el propio gobierno.

El Estado mexicano tiene como pendiente dar a conocer o revelar esa información para evitar que las “empresas fantasma” ejerzan recursos públicos o de particulares, y para ello se requiere conocer quiénes son los beneficiarios finales de las empresas, es decir, a quiénes finalmente se beneficia, a quién finalmente llega el dinero de una transacción con el gobierno o con un particular.

La identificación de los beneficiarios finales podría ayudar a prevenir mecanismos de triangulación de dinero que replique casos como la “Estafa Maestra” o la “Operación Safiro” en México, esquemas en los que se generaron ganancias multimillonarias indebidas y cuyos beneficiarios finales fueron después vinculados a partidos políticos, gobiernos estatales y servidores públicos.

Por otra parte, el segundo intento que el gobierno mexicano efectuó para intentar avanzar en esta materia se dio al reformar el artículo 49 (fracción IX) de la Ley General de Responsabilidades Administrativas (aquí su texto publicado), lo que veladamente ha introducido el tema de beneficiarios finales desde una óptica de responsabilidades de las personas servidoras públicas y de contrataciones públicas.

Se determinó que las empresas contratistas deben manifestar, antes de la celebración de contratos públicos, que no se actualiza un conflicto de interés. Ello debe hacerse respecto de socios o accionistas que ejerzan control sobre la sociedad referida. En la siguiente fracción (fracción X) amplía el ámbito de aplicación, para estipular que en cualquier acto en que se ejerzan recursos públicos con personas jurídicas los funcionarios deben verificar que los socios, consejeros o accionistas no incurran en conflicto de interés.

Los retos de esta última reforma son dos. Por una parte, la reforma a la Ley General de Responsabilidad Administrativas debe sobrevivir, dado que no solamente fue impugnada por autoridades y partidos políticos –en conjunto con la controvertida Ley General de Comunicación Social que formó parte del mismo decreto de publicación– sino que además una mayoría de ministros de la Suprema Corte de Justicia de México ha votado por la invalidación de ambas leyes, al considerar que el Congreso violó el procedimiento legislativo. Habremos de esperar que la sentencia se publique para conocer a ciencia cierta los efectos de la invalidez.

Por otra parte, para el caso que los legisladores de MORENA propongan nuevamente la reforma a Ley General de Responsabilidades Administrativas en materia de beneficiarios finales, otro reto importante es que no hay una definición incontrovertible en ley sobre “conflicto de interés” y no hay una definición clara de qué es “control” para efectos de los beneficiarios finales. Otra limitación importante es que, según la ley controvertida, la omisión de hacer esa manifestación únicamente implica una falta administrativa para la persona servidora pública que omita cerciorarse de ello, pero no así para el particular o para las empresas –que pueden ser sujetas de responsabilidades administrativas en términos de la mencionada Ley General–.

En México está aún pendiente que la reflexión de los beneficiarios finales gire hacia la publicidad de la información, cuyo acceso permita que no solamente el gobierno central sino también otras autoridades, medios de comunicación y organizaciones civiles la puedan utilizar para sus propios fines –algo que ya ocurre en otras jurisdicciones a nivel mundial–.

Los esfuerzos del gobierno de México en materia de beneficiarios finales han sido velados, pero para su implementación requieren de mayor claridad y definición por parte de las autoridades, agencias y personas que forman parte del Sistema Nacional Anticorrupción.

Sin duda un gran pendiente para evitar la propagación de operaciones indebidas y empresas constituidas con fines ilícitos es que el Estado mexicano cuente con mecanismos eficientes a partir de los cuales se identifiquen a los beneficiarios finales y se detenga la propagación de empresas u otros vehículos jurídicos que fomenten y faciliten el lavado de dinero, el financiamiento al terrorismo y los actos de corrupción.

* Vania Pérez Morales es consejera del Comité de Participación Ciudadana del Sistema Nacional Anticorrupción y profesora de la Universidad Nacional Autónoma de México. Carlos G. Guerrero Orozco es abogado, socio de López Melih y Estrada Abogados y presidente de Derechos Humanos y Litigio Estratégico Mexicano, A. C.

1 Empresas fantasma son aquellas unidades económicas legalmente constituidas que simulan actividades empresariales, sin contar con la infraestructura para producir los bienes o servicios para los que son contratados. Como lo señala el Servicio de Administración Tributaria, constituyen fachadas corporativas cuyo propósito es defraudar o evadir la aplicación de la ley. Véase aquí.