Las omisiones estadísticas del CONACYT y la iniciativa de ley en ciencia, tecnología e innovación

Este 2023 se cumplirán siete años desde la última vez que se realizó la Encuesta Sobre Investigación y Desarrollo Tecnológico (ESIDET). La ESIDET es la encuesta bianual más rigurosa con la que cuenta México para conocer el comportamiento de la inversión, capacitación y empleo en el sector productivo nacional 1 en lo concerniente a sus actividades de ciencia, tecnología e innovación. Este instrumento nos permite conocer con certeza la manera en la que se realiza, o deja de realizar, ciencia e innovación en México, así como indicadores de madurez tecnológica y capacidades de transferencia tecnológica de las empresas nacionales. Por ejemplo, la ESIDET nos permite calcular con precisión la pobre participación del sector privado en la inversión en desarrollo científico-tecnológico nacional (apenas 18.8 % del total en 2016).

Esta omisión estadística parecería un asunto menor en comparación con las discusiones que atraen la mayoría de los reflectores sobre la política científica en México. No despierta la polémica o el escrutinio que sí representan la intervención en los Centros Públicos de Investigación (CPI) o la extinción de fideicomisos públicos. No obstante, la encuesta constituye un componente crucial para conocer el estado general del Sistema Nacional de de Ciencia, Tecnología e Innovación (SNCTI), y su ausencia genera varios problemas en el proceso de generación de políticas públicas sobre ciencia e innovación en México.

En primer lugar, al no contar con las dos versiones más actualizadas de la ESIDET (2019 y 2021), la capacidad del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (Conacyt) para la planeación, monitoreo y seguimiento informado de sus políticas públicas ha disminuido de manera considerable. El Programa Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación 2021 – 2024 (PECITI 2021 – 2024) considera a la ESIDET como una fuente parcial o total para calcular los avances del 50 % de las Metas del Bienestar y el 33 % de los parámetros que monitorean su desempeño.

En segundo lugar, el Conacyt ha incumplido de manera sistemática el requisito fundamental de garantizar la provisión de un sistema de información e indicadores que le permitan monitorear sus obligaciones fundamentales, entre las que se encuentra garantizar el derecho humano a la ciencia. En este sentido, el Conacyt no ha respetado los Principios de Datos Abiertos (PDA) en lo que respecta a la publicación de la información estadística sobre su política pública, lo que también le evita mejorar su estrategia de Gobierno Abierto. Por el contrario, la interrupción de la ESIDET y otros instrumentos estadísticos como la Encuesta sobre la Percepción Pública de la Ciencia y la Tecnología (ENPECYT), ambas con siete años de retraso, representa un riesgo real de perder continuidad de series históricas con al menos diez años de información valiosa sobre el estado del SNCTI.

Al respecto, la Organización de las Naciones Unidas (2020) expone que la provisión de información pertinente es una característica fundamental que toda institución debe respetar para garantizar el derecho humano a la ciencia (disponible aquí):

“…los Estados partes deberían determinar indicadores y puntos de referencia adecuados, incluidas estadísticas desglosadas y plazos, que les permitan vigilar eficazmente el ejercicio del derecho a participar en el progreso científico y sus aplicaciones y gozar de sus beneficios”.

En tercer lugar, la falta en el levantamiento de diversas encuestas resulta una omisión grave dado el proceso de debate de la iniciativa de la Ley General en Materia Humanidades, Ciencias, Tecnologías e Innovación (LGHCTI), que fue presentada el pasado 13 de diciembre de 2022 por el Ejecutivo Federal. Esta ausencia nos ha obligado a dar la discusión sobre el arreglo institucional y de gobernanza del sistema de ciencia y tecnología sin la mejor información disponible. Esta omisión definitivamente marcará de manera negativa el proceso deliberativo y la posible aprobación de la iniciativa de ley.

Sin embargo, ninguna de estas razones ha sido suficiente para que el Conacyt y el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI) coordinen el levantamiento de la encuesta. Es importante mencionar que la ESIDET y la ENPECYT se elaboran a través de un convenio de colaboración entre INEGI y Conacyt. Sin embargo, el INEGI únicamente puede iniciar su levantamiento ante la petición del Consejo. Al respecto, en una de las pocas declaraciones públicas sobre este tema, Julio Santaella, presidente del INEGI en 2021, comentó a través un tuit lo siguiente:

Imagen 1. Tuit de Julio Santaella del 23 de agosto de 2021

Si bien el costo estimado de la ESIDET 2021 se calcula en 68.4 millones de pesos, este monto únicamente representaría el 0.34% del total del presupuesto total del Conacyt para ese año. 2

Además, es importante mencionar que este vacío de información no afecta de igual manera a todos los actores SNCTI, sino que sus efectos negativos se concentran en el sector privado. El Conacyt no tiene herramientas estadísticas representativas para obtener información crítica sobre las decisiones de inversión y las tendencias de investigación, desarrollo e investigación de las empresas. Con la ausencia de la ESIDET, el Conacyt renuncia a conocer de manera sistemática la dinámica de innovación del sector privado mexicano. Esta ausencia de información dificulta la capacidad de los actores privados para participar en la política científica y de innovación del país, principalmente, de las pequeñas y medianas empresas.

Las omisiones del Sistema Nacional de Información y la propuesta de ley

La iniciativa del Ejecutivo Federal propone la creación de un Sistema Nacional de Información (SNI) que sería el mecanismo encargado de concentrar y proveer acceso a las diversos componentes de la información académica en México y sobre el estado general del Sistema Nacional de Humanidades, Ciencia, Tecnología e Innovación (SNHCTI) -a partir de este punto hablaremos en términos de la iniciativa de ley, por esta razón se incluye la “H” de “Humanidades” en los acrónimos-. 3

El SNI sería operado específicamente por el Conahcyt y su estructuración temática fundamental estaría alineada a los llamados Ecosistemas Nacionales Informáticos (ENIs) que, a su vez, estarían determinados por los Programas Nacionales Estratégicos (PRONACEs). Su objetivo sería permitir el acceso abierto a los resultados e información derivados de investigaciones financiada con recursos públicos, coordinaría los Sistemas Locales de Información (SLI), conformaría un registro de publicaciones y sería el portal de conexión entre las personas e instituciones participantes del SNHCTI y el Conahcyt.

La conformación del SNI en la iniciativa de ley hace referencia, en varias ocasiones, a la obligación del Conahcyt de proveer acceso abierto a los conocimientos derivados de la investigación con algún tipo de intervención del Estado mexicano. Sin embargo, no se hace ninguna mención de manera puntual sobre las condiciones bajo las cuales generará información sobre su política pública y el estado general del SNHCTI. Inclusive, pareciera que la obligación de generar información sobre el SNHCTI pasaría a los municipios y las entidades federativas, mientras que Conahcyt únicamente mantendría un papel de gestor de los diversos elementos que le brindarían estructura al nuevo SNI.

En este sentido, se han identificado al menos dos omisiones en la iniciativa de ley que pueden derivar en el debilitamiento de la capacidad del nuevo Conahcyt para garantizar el derecho humano a la ciencia.

En primer lugar, la iniciativa de ley no hace una sola mención sobre la obligación de que el Conahcyt o el SNI deban respetar los Principios de Datos Abiertos (PDA) enfocados en el fortalecimiento del Gobierno Abierto de la misma institución. Es cierto que se mencionan otros conceptos como el “acceso abierto”, pero su ejercicio se encuentra vinculado con el acceso a la investigación científica y no a la obligación del Conahcyt sobre generar información pertinente sobre su política pública.

En caso de que la iniciativa de ley sea aprobada sin modificación en este sentido, el Conahcyt no tendría la obligación de sujetarse a los PDA para generar información sobre su política pública. Además, se podrían descontinuar herramientas estadísticas históricas de gran utilidad para la implementación de la política de ciencia e innovación en México, por ejemplo, la ESIDET o la ENPECYT.

Adicionalmente, el cálculo de algunas métricas de comparación internacional, por ejemplo, el Gasto en Inversión y Desarrollo Experimental (GIDE) como proporción del Producto Interno Bruto (PIB) podrían sufrir alteraciones en sus metodologías o interrupciones. Es importante mencionar que el GIDE como proporción del PIB es la métrica que internacionalmente se utiliza para medir la inversión de un país en Ciencia y Tecnología (el famoso 1 % del PIB en ciencia y tecnología). En México esta métrica únicamente puede ser calculada a través del levantamiento de la ESIDET.

En segundo lugar, en la redacción actual de la iniciativa de ley, el Conahcyt sería el único actor responsable de la operación y mantenimiento del SNI. Asimismo, el Consejo Ejecutivo del Conahcyt, que sería el órgano que tomaría las decisiones dentro de esta nueva estructura, no incluiría al INEGI como uno de los miembros de órgano. El Instituto cuenta con más de 10 años de experiencia en el diseño, levantamiento y la promoción de acceso abierto a instrumentos estadísticos estratégicos para el sistema de CTI en México. La gobernanza del sistema deja fuera de su conformación a una institución que podría ser un valioso aliado en la generación de datos abiertos para fortalecer el Gobierno Abierto del Conahcyt y la ciencia en México.

Conclusión, discusión y aprobación

Al momento de escribir este artículo faltan por realizarse cinco de los siete foros de Parlamento Abierto que fueron acordados por las Comisiones Unidas de Ciencia, Tecnología e Innovación y Educación (el acuerdo de las comisiones está aquí). El objetivo de estos espacios es abrir una última oportunidad para que los actores interesados puedan discutir y proponer cambios a la iniciativa de la LGHCTI propuesta por el Ejecutivo Federal.

Es así como, en los últimos meses, se ha dado la discusión sobre una iniciativa de ley que, sin información disponible, opta por institucionalizar un sistema de poca transparencia y falta de datos. Es de mayúscula importancia que la ley se apruebe hasta que se lleven a cabo los siete foros pactados y se tome en consideración las participaciones vertidas. El objetivo es tener la mejor ley de humanidades, ciencia y tecnología posible; que sea capaz de revertir una de las mayores deudas histórica de la política pública en México.

* Fernando Vázquez Bravo (@fando_bravo) es Maestro en Economía por la UNAM. Durante la última década ha trabajado temas de gestión de la innovación, desarrollo regional e industrial para los sectores privado y público a nivel nacional e internacional.

1 La encuesta recoge información sobre el sector productivo, privados no lucrativos, gobierno e instituciones de educación superior.

2 Se hizo la suposición de que la tasa de crecimiento en el costo total de la ESIDET entre la versión de 2014 y 2017 (21%) se mantendría igual para los ejercicios de 2019 y 2021. El costo de la ESIDET en 2017 fue de 46.7 millones de pesos. La información proviene de la Solicitud de acceso a la información 1111200005620.

3 La mención al Sistema Nacional de Información se concentra en los artículos: 25, 26, 52, 53, 55 y 96 de la iniciativa de ley.