La crisis del sistema previsional: señal de una dirigencia incapaz de pensar el futuro

Los sistemas de previsión social responden a la necesidad que tiene cada país de prevenir la eventual deficiencia de ingresos de los adultos mayores luego de su retiro, ya sea porque no quisieron o no pudieron ahorrar durante su etapa activa.

La crisis previsional que sufre el país desnuda las debilidades de la dirigencia para pensar y trabajar para el futuro de una sociedad en crecimiento, más justa y cohesionada. Desde hace más de seis décadas, la Argentina ha enfrentado tarde y mal cada señal de alarma.

La promesa del 82% fue originalmente una respuesta de emergencia a la pérdida por inflación de fines de los años 50, que debía ser revisada al definirse un régimen de largo plazo prometido para el verano del 58. La respuesta a los primeros desequilibrios en la segunda mitad de los años 60 tuvo una respuesta de emergencia en la primera moratoria. La pérdida de competitividad de la economía al enfrentar la inflación con atraso cambiario se intentó corregir con la reducción del financiamiento previsional a fines de los años 70y durante los 90 (y más recientemente se utilizó el mismo remedio sin mediar la enfermedad).

Adicionalmente, las pocas reformas estructurales que conocimos -la introducción de la capitalización en 1994 y la vuelta al reparto en 2008- respondieron al humor predominante en cada momento, obviando un debate serio de alternativas. No consideraron los costos fiscales de corto plazo, ni la sostenibilidad de mediano plazo.

El “sistema” vigente suma una gran diversidad de fragmentos. Presenta una cobertura horizontal casi absoluta, que alcanza tanto a quienes aportaron como a los que no; a quienes trabajaron, como a los que no, y a los que necesitan esos ingresos, como a los que no.

En cambio, la cobertura vertical (nivel de prestaciones) aparece como exigua a quienes siguen teniendo la ilusión de aquel 82%, insuficiente para algunos en situación extrema y muy generosa para otros.

De acuerdo con las últimas estimaciones oficiales, habría un 12% de mayores de 64 años en situación de pobreza en aglomerados urbanos y menos de 1% en situación de indigencia. Son cifras que preocupan. Y para la población infantil esas proporciones son significativamente mayores: más de la mitad de los menores de 18 años son pobres y el 13% son indigentes.

Se trata de una referencia incómoda, pero obligada, sabiendo que el 40% del presupuesto nacional está destinado al pago de prestaciones previsionales y más de la cuarta parte del gasto público consolidado se destina al pago de pensiones. Antes de la pandemia el gasto total previsional representaba el 11% del PIB y hoy, seguramente, esa relación es algo menor, como resultado de los cambios en la movilidad, pero su efecto en el largo plazo dependerá de la evolución de futuros reclamos en la Justicia.

Protección previsible y cambios

Al abordar el desafío de pensar un nuevo sistema de protección social para los adultos mayores, resulta imprescindible señalar que es necesario que el sistema previsional sea previsible. Por lo tanto, un nuevo sistema debe construirse sobre la base de consensos que permitan consolidar un esquema perdurable, superando una historia de cambios recurrentes y pendulares, la mayor de las veces definidos en la emergencia.

Teniendo en cuenta la diversidad de aspectos involucrados, el sistema deberá contemplar diferentes cambios, entre los que citaremos diez:

1. Es indispensable definir cuidadosamente el componente contributivo destinado a quienes logren cumplir con los requisitos de la ley (hoy representan menos de la mitad de las prestaciones). Deberá ser definido de tal manera que los aportes y contribuciones sean suficientes para sostener financieramente el sistema en el mediano plazo. Los recursos de otras fuentes serán necesarios para financiar otros componentes. Sería conveniente que se tome como referencia la historia laboral completa de cada trabajador.

2. Deberá discutirse nuevamente si este sistema contributivo se organiza según esquemas de “reparto” o “capitalización”. Los elevados costos de transición y los resultados de otros esquemas de capitalización privada desarrollados en la región no hacen a esta última una opción recomendable para el caso argentino. El tema debe ser debatido y consensuado.

3. La elevada informalidad laboral y las dificultades para cumplir con los requisitos legales para obtener un haber contributivo en una porción importante de la población, demanda la consolidación de una prestación universal no contributiva que ofrezca ingresos básicos a esos hogares. Es aconsejable reformular la actual PUAM para que no exista un grupo de mayores que quede en una zona intermedia entre la edad legal de retiro y el otorgamiento de esta prestación (hoy las mujeres entre 60 y 65 años). Esta prestación deberá financiarse con recursos presupuestarios y su nivel debe ser acordado considerando la asignación de los recursos entre las diferentes garantías de ingresos (población adulta mayor, niñez y en edad de trabajar).

4. Debe contemplarse la situación de quienes han tenido una trayectoria laboral formal, pero que no alcanzan a completar los requisitos legales (30 años de aportes en el régimen general). Como sucede en otros países, resulta indispensable un esquema de haberes intermedios o semi contributivos para los que aportaron cierto porcentaje del total establecido. Esa proporción deberá ser definida en función de la situación del mercado laboral y el espacio fiscal, si se decidiera subsidiar parte de los haberes.

5. Es necesario reorganizar el sistema de prestaciones no contributivas para evitar superposiciones, construyendo un esquema simple y explícito de beneficios. El financiamiento debe ser decidido en concordancia con lo antes establecido.

6. Deben corregirse cuanto antes los problemas derivados del monotributo. Se trata de una reforma impositiva que, si no se realiza de manera consistente, tendrá serios efectos sobre el sistema previsional. La falta de una definición clara desde la política impositiva está generando efectos nocivos sobre el sistema de salud y lo hará pronto sobre el previsional. En un esquema que requiere más de dos aportantes por cada pasivo y actualmente tiene cerca de 1,5, serán necesarios unos 15 monotributistas para financiar el haber de un pasivo que haya sido monotributista durante toda su vida laboral. Si se decide mantener esta situación deberá cuantificarse el nivel de subsidio implícito a ser financiado con recursos tributarios y definirse su asignación de manera consistente a las restantes componentes.

7. Resulta indispensable la revisión de la pertinencia y sostenibilidad de cada uno de los regímenes especiales y cajas complementarias. Más allá de tener un impacto fiscal menor, así lo exigen razones de equidad. En los casos en que se requieran fondos adicionales para su financiamiento, hacerlo de manera explícita, evitando subsidios cruzados de carácter regresivo.

8. Reducir (hasta eliminar) la fragmentación territorial por la existencia de cajas de empleados públicos provinciales no transferidas a la Nación. Esto debiera formar parte de un acuerdo más amplio, en el que se redefina el sistema en su conjunto. El fallo de la Corte al comienzo del gobierno de Mauricio Macri, que obligó a devolver el 15% de los recursos coparticipables, derivó en un mayor desfinanciamiento del sistema nacional.

9. Es importante la reformulación y mejoras en la cobertura de salud que hoy se organiza alrededor del PAMI, repensando el papel que desempeñan las obras sociales en la vida activa de los trabajadores.

10. También es importante definir algunos cambios paramétricos, que incluyen la edad de retiro. Hoy es un debate que queda oculto detrás de los enormes desequilibrios por el diseño del sistema y las limitaciones provenientes del mercado de trabajo.

Lo expresado es una síntesis de temas para pensar la construcción de un sistema previsional sostenible y equitativo en el largo plazo. La modalidad en que se pueda llegar a ello no es única. Sin duda, cualquier reforma debe considerar las alternativas y efectos durante la transición. De una manera u otra, todos vivimos durante transiciones de políticas.

Se trata de reformas complejas y, en el mejor de los casos, sin réditos de corto plazo. Pero es hora de encarar políticas que traten de prevenir antes que curar lo inevitable, en especial teniendo en cuenta el paulatino envejecimiento poblacional. Si se hubieran adoptado políticas más razonables y sostenibles en 1958, 1967, 1994 o 2008, hoy estaríamos discutiendo de otra manera nuestro futuro.