Los límites de las Comisiones Investigadoras del Congreso

Néstor P. Sagüés

El tema de las comisiones investigadoras de cada Cámara del Congreso plantea graves dudas y polémicas, fundamentalmente porque no están tratadas explícitamente en el texto de la Constitución nacional. No obstante, se las ha entendido como comprendidas entre los poderes implícitos -o en su caso, inherentes- del Poder Legislativo, según una interpretación extensiva del artículo 75 inciso 32 de la misma Constitución.

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Quienes sí las han contemplado son los reglamentos de cada Cámara, dictados de conformidad con el artículo 66 de la Constitución, exigiendo en su caso determinados recaudos y mayorías. En la experiencia habida, algunas han dejado buen recuerdo, y otras, por sus excesos, muy malo. De todos modos, persisten incógnitas y discusiones sobre las facultades que poseen. Esas discrepancias, algunas veces, están resueltas, con acierto o no, por la costumbre constitucional ("derecho consuetudinario", para los entendidos); y en ciertos supuestos, por la jurisprudencia de los tribunales, especialmente de la Corte Suprema, que generan parte de ese derecho informal, cuyo vigor jurídico no puede desconocerse.

Formación de las comisiones investigadoras

En determinadas ocasiones, un Reglamento de una Cámara puede demandar, muy razonablemente, una mayoría reforzada de congresales (por ejemplo, dos tercios de votos), para constituir una comisión mediante una resolución, de tipo unilateral, de esa Sala.

Pero si la práctica consuetudinaria constitucional de un país ha admitido la creación de comisiones bicamerales también por vía de ley, aquella exigencia de voto calificado no sería obligatoria (aunque, desde luego, siempre resultaría muy provechosa), si se optara, repetimos, por el camino de la ley en vez de la ruta de la resolución unilateral de cada Cámara. Ello es así porque la comisión investigadora bicameral creada por ley tiene un trámite de gestación distinto y complejo: el tránsito sucesivo (y por ende, el mutuo control, según las reglas constitucionales), de las dos Salas del Congreso sobre el proyecto, y también la fiscalización del Poder Ejecutivo, que como colegislador podría vetarlo. Además, un reglamento de una Cámara no podría exigir, para aprobar una ley común, que ella se expidiese con los dos tercios de votos de una Sala, desde el momento en que la Constitución, salvo excepciones (que no vienen al caso), no requiere tal mayoría especial para dicha sanción legislativa.

Respecto de la eventual facultad de allanar domicilios y realizar requisas, una fuerte tradición constitucionalista reserva ordenar esos actos a los jueces, que deben ser imparciales e independientes

Hay quienes, no sin fundamento, apuntan que crear una comisión bicameral por vía de ley es algo anómalo, ya que siendo dicha comisión un producto exclusivo emanado de la voluntad del Congreso, no debería intervenir en la decisión generadora del caso la voluntad de otro poder (el Presidente, colegislador como hemos apuntado). Lo más natural, por ende, resultaría que una comisión bicameral, en particular si es investigadora, fuese dispuesta por sendas resoluciones -coincidentes- del Senado y de Diputados, y por nadie más.

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En paralelo, se agrega que el camino de la ley serviría -manipulando números- para sortear exigencias establecidas en el Reglamento de una Sala para disponer una Comisión, como mayorías calificadas, según hemos visto.

Sin embargo, estas lógicas y preocupantes observaciones podrían quedar devaluadas si, en los hechos, la erección de las comisiones por vía de ley ha sido convalidada por una costumbre aprobatoria preexistente.

Los poderes de una comisión

Este es un tema muy importante para la ciudadanía, que cabe resolverlo conforme al techo ideológico, protector de la justicia, el bien común y la libertad, que desde el Preámbulo cubre a la Constitución.

No es adecuado que una comisión legislativa se constituya primaria y puntualmente para investigar delitos, porque ello es propio del Poder Judicial y de sus organismos auxiliares, todo ello bajo las pautas garantistas del debido proceso. De acuerdo con el principio de "corrección funcional" (expuesto en la doctrina especializada por Konrad Hesse), si una tarea se encuentra encomendada a un órgano de la Constitución, él debe cumplirla, y no otros. Y ese órgano, conforme la tradición constitucionalista y la legislación procesal penal, en materia de enjuiciamiento por la comisión de posibles delitos, es la judicatura. Paralelamente, si el Poder Ejecutivo no debe asumir funciones judiciales (artículo 109 de la Constitución), tampoco, por analogía, debería hacerlo el Congreso.

Una comisión investigadora parlamentaria, en síntesis, se justifica para que el Poder Legislativo cumpla con sus funciones constitucionales específicas, que son por cierto varias (emisión de normas y control, entre otras). No para que se ocupe de trabajos que corresponden a otros departamentos del Estado.

Situándonos ahora en el ámbito propio del Congreso, el debate prosigue sobre la profundidad de las competencias y atribuciones de una comisión como la que tratamos. La jurisprudencia concede a ellas la citación a personas para prestar testimonios. Respecto de la eventual facultad de allanar domicilios y realizar requisas, una fuerte tradición constitucionalista reserva ordenar esos actos a los jueces, que deben ser imparciales e independientes (carácter que, por su propia naturaleza, no tienen los legisladores).

El artículo 18 de la Constitución nacional, al referirse al domicilio y los papeles privados, cuando previene que "una ley determinará en qué casos y con qué justificativos podrá procederse a su allanamiento y ocupación", está suponiendo -indica nuestra Corte Suprema-, que como regla solamente los jueces sean los autorizados para disponer esas medidas (caso "Florentino", Fallos de la CSJN, 306:1752). Tal feliz y aleccionadora jurisprudencia merece ser mantenida en todo momento.

En síntesis, si una Comisión investigadora necesitase penetrar en un domicilio, y secuestrar bienes, deberá requerir la previa orden judicial de allanamiento y cateo, hecho que implica el control del magistrado sobre la razonabilidad y pertinencia de ese acto.

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El autor es profesor de Derecho en la UBA y la UCA