Historia del amparo que obligará al Congreso a legislar una consulta para las comunidades indígenas

Ana Paula de la Torre Díaz / @AnaPaulaDelaTD
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FUE HACE CASI 20 AÑOS, para ser precisos, el 14 de agosto de 2001, cuando en el Diario Oficial de la Federación fue publicada la reforma al artículo 2 en la Constitución mexicana, una enmienda sobre los derechos de los pueblos indígenas y afromexicanos a su libre determinación. Esta se hizo como resultado de la promesa del entonces entrante presidente Vicente Fox, el primero en la historia de México en pertenecer a un partido que no fuera el Revolucionario Institucional (tras 71 años de gobierno), de saldar la deuda histórica con los pueblos autóctonos de México.

En dicha reforma se reconoció el carácter pluricultural de la nación, la existencia y el derecho a la libre autodeterminación de los pueblos indígenas y afromexicanos, su participación en la toma de decisiones y la igualdad entre hombres y mujeres. Como contexto, su publicación formó parte de un intento por saldar algunas de las demandas expuestas en los Acuerdos de San Andrés sobre Derechos y Cultura Indígena, firmados en 1996 como resultado de las negociaciones entre el Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN) y el gobierno federal. El presidente Vicente Fox, de esta manera, hizo un gesto inicial por reivindicar esta deuda mediante esta reforma constitucional.

Sin embargo, actores como el Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN), el movimiento indígena armado de 1994 hasta el 2006, nacido en Chiapas y que hoy es un movimiento político, criticaron duramente la enmienda. También, un grupo de municipios oaxaqueños indígenas, regidos bajo el sistema de usos y costumbres, interpuso ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación una controversia constitucional sobre dichas reformas e hizo que estas se declararan sin facultades para dictaminar sobre las modificaciones hechas al artículo ya mencionado, como está documentado en el libro Comentarios a la reforma constitucional en materia indígena, de Miguel Carbonell y Karla Pérez Portilla.

Pero una de las inconformidades con la enmienda es que jamás se hizo la reglamentación para la consulta indígena, según la sentencia reciente de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, alcanzada el 10 de junio de este año, sobre un amparo en revisión interpuesto por un grupo de indígenas oaxaqueños de los valles centrales de las comunidades de San Bartolo Coyotepec, el 29 de mayo de 2018, con el número 1144/2019, sobre la deuda con el derecho a la Consulta Previa Libre e Informada a los pueblos indígenas:

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“Han pasado más de 15 años desde la reforma constitucional sin que el Poder Legislativo emita la referida ley reglamentaria, lo que conlleva en el transcurso del tiempo a la vulneración sucesiva del derecho de las comunidades indígenas de ser escuchadas en las decisiones administrativas y legislativas que les afectan. Eso impide por una parte que los pueblos indígenas tengan conocimiento de las leyes y proyectos que les impactarán significativamente, y por otra, la intervención en el destino y desarrollo de sus pueblos a través de la consulta. La omisión legislativa también impacta en las decisiones administrativas federales, ya que los pueblos indígenas no son consultados”.

Como contexto, hay que apuntar que no es la primera vez que se interpone en México un amparo por omisión legislativa. En 2014, la organización internacional que defiende la libertad de expresión, Artículo 19, también hizo una demanda de amparo para obligar al Congreso, por omisión legislativa, a legislar la ley conocida como “Ley Chayote”, la misma que reglamenta el artículo 134 de la Constitución mexicana. El amparo fue aceptado por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia y tuvo efecto, pero la organización no quedó conforme con la reglamentación elaborada por los legisladores y ahora hay un procedimiento sobre esta inconformidad que se está revisando en la Suprema Corte de Justicia. Este episodio, sin embargo, sentó un precedente para la validación del amparo indirecto en su aplicación para las omisiones legislativas.

EL AMPARO POR LA CONSULTA INDÍGENA

La historia comienza en 2018, cuando la firma Litigio Estratégico Indígena, el mismo despacho que interpuso el amparo por el rescate del río Salado y que está integrada por cuatro abogados zapotecos, recibió a un grupo de indígenas de Sebastián Tutla, una localidad indígena colindante de la ciudad de Oaxaca. Esta misma firma también consiguió, por medio de otro amparo, que recientemente se hiciera la Ley de Consulta Previa, Libre e Informada de los Pueblos y Comunidades Indígenas y Afromexicanas para el Estado de Oaxaca, publicada el 22 de febrero del 2020.

“Se acercaron a nosotros algunos integrantes de la comunidad de Sebastián Tutla. Ellos tienen un conflicto por un fraccionamiento muy grande que se construyó, llamado El Rosario, y cuya población no forma parte de sus usos y costumbres, y por lo mismo no los pueden incluir en las asambleas para la toma de decisiones. Ellos aseguran que, si se les hubiera consultado sobre la construcción de este fraccionamiento mediante una ley de consulta, este conflicto no existiría, por ejemplo. Fue así como llegaron con nosotros para impulsar este amparo que obligue a la reglamentación del artículo 2 de la Constitución mexicana”, cuenta para este medio el abogado Carlos Morales Sánchez, presidente de Litigio Estratégico Indígena.

Tras la reforma de 2001 jamás se hizo la reglamentación para la consulta indígena, según la sentencia reciente de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Foto: Arturo Pérez Alfonso/Cuartoscuro

Y aunque se trata de un tema muy complejo, primero por la renuencia del Congreso para aceptar un amparo que les obligue a legislar, sino también por la complejidad que implica, por ejemplo, consultar a los pueblos indígenas y afromexicanos con el fin de hacer la ley, el amparo llegó a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la cual ratificó la sentencia del Juzgado Décimo de Distrito en el Estado de Oaxaca, y según se publicó este 6 de octubre:

“Se tiene a la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación confirmando el fallo protector dictado en este juicio, para los efectos siguientes: el Congreso de la Unión cumpla con la obligación contenida en el parámetro de regularidad constitucional que integran los artículos 1 y 2 de la Constitución federal, transitorio segundo, de su Decreto de reformas publicado en el Diario Oficial de la Federación, publicado el 14 de agosto de 2001, así como el 6 y 7 del Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, y en consecuencia, regule las reglas y el procedimiento de consulta previa, libre, informada, culturalmente adecuada y de buena fe, a los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas, antes del 31 de agosto de 2021”.

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También, entre otros de los efectos estipulados en esta sentencia para la elaboración de esta ley, “se deberá consultar a los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas, mediante un ejercicio participativo de los sujetos a los que se dirige y que con ello se garantice la calidad democrática de su decisión”.

El tiempo corre y las dudas en el aire son numerosas. ¿Los pueblos indígenas están de acuerdo con la creación de esta ley? ¿Existe la capacidad de hacer una consulta a todos los pueblos indígenas y afromexicanos de México para elaborar la Ley?, entre muchas otras.

Cabe anotar que, para la elaboración de este reportaje, este medio buscó tanto a Irma Juan Carlo, presidenta de la Comisión de Pueblos Indígenas de la Cámara de Diputados, como a María Leonor Noyola Cervantes, presidenta de la Comisión de Asuntos Indígenas del Senado, sin obtener respuesta alguna.

QUÉ DICEN LOS EXPERTOS

Nayeli Ramírez, abogada, maestra en derecho público, doctora en derecho y en administración pública, investigadora del Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey y quien participó en la última Audiencia de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos sobre el Derecho a la Consulta y el Consentimiento Previo, Libre e Informado de los Pueblos Indígenas, celebrada el pasado 9 de octubre, en representación de la Fundación para el Debido Proceso, ha hecho investigación sobre educación legal intercultural y ha estudiado muy de cerca algunas consultas que se han realizado en las comunidades en los últimos años.

En entrevista para este medio, sobre esta legislación obligada en materia de consulta indígena, dice: “En mi opinión, deberíamos estar pensando primero en los protocolos comunitarios de consulta, estos los deben definir antes las comunidades, y esto va antes que la ley de consulta. Porque el punto medular de una consulta es que el sistema normativo indígena se utilice en ese proceso y deben tomarse los tiempos que las comunidades establecen”.

Pero la polarización existe. Para algunos, el amparo interpuesto en Oaxaca no representa el sentir de más de casi 7 millones de personas que hablan lenguas indígenas, según cifras del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (Inegi), como en el caso del historiador maya José Ángel Koyoc Ku, y de la socióloga Ma. Cristina Muñoz Menéndez, representantes de la organización Indignación, la cual también formó parte de la última Audiencia de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos sobre el Derecho a la Consulta y el Consentimiento Previo, Libre e Informado de los Pueblos Indígenas:

“No queremos esa ley, no queremos que la hagan, va a ser un manual de cómo hacer consultas y esto no debe ser así, pues el pueblo se tiene que consultar a sí mismo. Las consultas ya las hacemos en los pueblos, lo que necesitamos es que reconozcan lo que ya hacemos, que se respete el espíritu de la libre determinación a la hora de usar la consulta. La ley de consulta es como pedirme permiso para tomar un vaso de agua. No, lo que quiero que reconozcas es que el pozo es mío”.

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Por su parte, Maira Olivo Paz, abogada, indígena zapoteca, Premio Nacional de la Juventud en la Defensa de Derechos Indígenas 2006, y responsable del área jurídica del Centro de Derechos Indígenas Flor y Canto, organización que también participó en la última Audiencia de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos sobre el Derecho a la Consulta y el Consentimiento Previo, Libre e Informado de los Pueblos Indígenas, opina muy parecido a Ramírez:

“Solo podríamos hablar de una ley de consulta efectiva si esta reconoce el derecho de los pueblos a establecer sus propios mecanismos de autoconsulta autónoma, donde ellos mismos construyan con las autoridades involucradas los protocolos que quieren que se lleven a cabo. Y para que esto ocurra tiene que ir acompañada de presupuesto y de políticas públicas”. N